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¿Por qué Roberts estaba equivocado? La Ley del Derecho al Voto y el caso Condado Shelby vs. Holder

Por: Benjamin Shteinfeld

“El derecho al voto es el instrumento más poderoso que el hombre haya concebido para romper con la injusticia y destruir los terribles muros que aprisionan a unos hombres por ser diferentes a otros hombres” ~Lyndon B. Johnson

Después de la Guerra Civil, la 14.a y la 15.a enmiendas aseguraban que los exesclavos tenían derecho al voto. Desafortunadamente, los todavía racistas estados confederados se resistieron y trataron de privar del derecho al voto a los libertos de cualquier manera: impuestos electorales para impedir el voto de negros pobres, pruebas de alfabetización y debilitamiento del elector mediante la creación de distritos mayoritarios y minoritarios. No fue sino hasta 1965, con la aprobación de la Ley del Derecho al Voto, que el gobierno federal asumió la responsabilidad de hacer cumplir la 15.a enmienda sancionando a los estados que aprobasen leyes discriminatorias. Hoy en día, muchos toman la igualdad del derecho al voto como algo dado y consideran la historia anterior como un sistema del pasado; sin embargo, esta aún se encuentra vigente hoy en día. Por ejemplo, la legislación sobre el documento de identificación electoral en Texas, aprobada en este estado el año pasado, posiblemente podría privar del derecho al voto a más de 700.000 electores registrados que carecen de identificación personal, la mayoría de los cuales pertenecen a los grupos minoritarios1 determinados por el caso Condado Shelby vs. Holder que estableció que el artículo 4(b) de la Ley del Derecho al Voto era inconstitucional. Aunque la Corte Suprema tuvo algún fundamento constitucional para declarar la inconstitucionalidad del artículo 4(b) de la Ley del Derecho al Voto (VRA, por sus siglas en inglés), el efecto final de su derogación es perjudicial para el derecho al voto de las minorías.

La decimocuarta enmienda de la Constitución fue ratificada en 1868 tras el fin de la Guerra Civil durante la era de la Reconstrucción. Ella estableció que las personas nacidas en los Estados Unidos eran ciudadanos y, por consiguiente, los estados no les podrían negar “igual protección de la ley” y le dio al Congreso el derecho de hacerla cumplir. Poco después, la decimoquinta enmienda, ratificada en 1870, prohibió a los estados la discriminación en sus leyes electorales con base en “raza, color o condición previa de esclavitud”. Para ser readmitidos en la Unión, los estados del sur fueron forzados a adoptar estas enmiendas en su legislación. El resultado inmediato de estas dos enmiendas fue que todos los exesclavos de los estados del sur tuvieron la protección legal de su derecho al voto, lo que resultó en un rápido aumento del número de electores negros y de funcionarios negros electos.

Muchos grupos como el Ku Klux Klan y los Caballeros de la Camelia Blanca se opusieron al otorgamiento del derecho al voto a los libertos mediante la intimidación y la violencia. La Reconstrucción terminó con el Compromiso de 1877 que llevó a los demócratas blancos llamados “redeemers” (redentores) a ganar control en las legislaturas de los estados del sur. Inicialmente ellos aplicaron la protección de la 14.a y 15.a enmiendas para “la manipulación de los distritos electorales a fin de reducir la fuerza del voto negro y disminuir el número de funcionarios negros electos”2. Para la década de 1890 el racismo y la legislación racista persistió en la forma de esfuerzos a nivel estatal para establecer prerrequisitos al voto, los que afectaron a los libertos de forma desproporcionada, un problema conocido como barreras electorales de la primera generación. Los más comunes de estos “instrumentos” para evitar el acceso a la urna electoral fueron: impuestos electorales que impedían el voto de negros pobres, pruebas de alfabetización que evitaban que ciudadanos sin educación votasen y cláusulas de derechos adquiridos que sólo permitían el derecho al voto de aquellos cuyos abuelos habían tenido el derecho a votar (todos los abuelos de los libertos eran esclavos sin derecho electoral). Más discriminación perduró en el sur con leyes “Jim Crow” que segregaban completamente a las comunidades negras de las blancas.

Desafortunadamente, estos esfuerzos “en los ex estados confederados [dejaron] a casi todos los ciudadanos negros privados de su derecho al voto para 1910”3. El Congreso intentó aprobar leyes proscribiendo estas prácticas de exclusión y facilitando los litigios contra ellas. Sin embargo, los procesos eran demasiado lentos y tan costosos que los estados siempre creaban nuevas maneras de discriminar mientras los procesos más antiguos eran desestimados4 por este ciclo. Bajo el gobierno del presidente Lyndon Johnson, el Congreso aprobó la infame Ley del Derecho al Voto en 1965. En primer lugar, el artículo 2 fue promulgado para prohibir en todos los estados cualquier “norma, práctica o procedimiento […] impuesto o aplicado […] que niegue o limite el derecho de cualquier ciudadano de los Estados Unidos a votar, por motivos de raza o color”5.  Mediante su artículo 5 obligó a las jurisdicciones cubiertas por esta norma a obtener aprobación del gobierno federal para cualquier modificación de sus leyes electorales, práctica llamada “preclearance” o autorización previa. Por ser esta una gran imposición a las jurisdicciones, el Congreso no la aplicó a todos los estados, sino solamente a jurisdicciones con una historia de comportamiento discriminatorio. Las jurisdicciones cubiertas son determinadas por la fórmula de cobertura descrita en el artículo 4(b). La Ley de Derecho al Voto original clasificaba a las jurisdicciones cubiertas como aquellas que usaron un “test” o “instrumento” como prerrequisito para votar hasta noviembre de 1964 y que habían tenido un índice de participación electoral menor al 50% en las elecciones de 1964 6.  En el 2006, una jurisdicción cubierta de Alabama, el Condado Shelby, demandó al Fiscal General Eric Holder solicitando la inconstitucionalidad de los artículos 4(b) y 5. La Corte Distrital de Apelaciones ratificó la ley, al encontrar evidencia suficiente de la necesaria continuidad de ambos artículos; sin embargo, en el 2011 la Corte Suprema dictaminó en el caso Condado Shelby vs. Holder, en una decisión de 5 contra 4, que el artículo 4(b) era inconstitucional, dejando intacto el artículo 5. En la decisión por mayoría, el Juez Presidente Roberts explica las razones por las que el artículo 4(b) era inválido. Como fue establecido en el caso Northwest Austin Municipal Utility District No. 1(Distrito de Servicios Públicos Municipales del Noroeste de Austin No. 1) vs. Holder, “las cargas actuales deben aplicarse a necesidades actuales”7, la constitucionalidad del artículo 4 depende de su eficacia; Roberts sostiene que la información usada para la fórmula de cobertura está desactualizada y no refleja los cambios en la participación del electorado en los últimos cincuenta años, refiriéndose principalmente a la reducción en la brecha de participación electoral en las jurisdicciones cubiertas. En otras palabras, la carga que tiene un estado de tener cada modificación legislativa aprobada por el Ministerio de Justicia es demasiado grande, especialmente cuando los estados cubiertos están clasificados por información de hace décadas. Más aún, él sostiene que el “principio de igualdad de soberanía”, la idea de que el gobierno debe tratar a cada estado de la misma manera es vulnerado porque suspende “todos los cambios a la legislación electoral estatal – aunque sean inocuos – hasta que ellos hayan pasado por la autorización previa” por parte del gobierno federal8. Esta es una violación a la igualdad de soberanía porque la autorización previa solamente se aplica a nueve estados y 40 condados. Mientras que un estado tiene que esperar meses o tal vez años gastando dinero tratando de implementar una legislación válida, un estado vecino puede implementarla inmediatamente. Él concluye que esto representa una “desviación extraordinaria del curso tradicional de la relación entre los estados y el gobierno federal”.9

Uno de los principales argumentos que Roberts describe en la decisión por mayoría es la violación de la igualdad de soberanía. Sin embargo, hay algunos problemas con este argumento. En primer lugar, el precedente que él cita para el principio de igualdad de soberanía es el caso Coyle vs. Smith de 1911 que establece que “la igualdad constitucional entre los estados es esencial para el funcionamiento armonioso del esquema sobre el cual la república fue organizada. Cuando la igualdad desaparece podemos mantenernos como personas libres pero la Unión no será la Unión de la Constitución”10. Aunque esto suena convincente, el contexto de este precedente es el “principio de que todos y cada uno de los estados es admitido a la unión en el mismo plano de igualdad”11.  Sin embargo, después de admitido en la unión, los estados pueden ser tratados de manera desigual por el gobierno. De hecho, esto sucede todo el tiempo – Texas recibe subsidios al maíz y al petróleo del gobierno federal mientras que Massachusetts no. En segundo lugar, la reautorización de la Ley del Derecho al Voto de 1982 modificó la normativa para incluir una disposición en el artículo 2 a fin de evitar la legislación, aplicable si diez años antes la jurisdicción no usó un test o instrumento discriminatorio prohibido y no recibió la autorización previa requerida12. Esto permite a estados que han detenido prácticas discriminatorias, la chance de evitar la autorización previa bajo un conjunto de normas comunes a todos los estados, lo que significa que ningún estado está siendo tratado de manera desigual. Esto ha sucedido en la práctica; a partir de 2013, 236 jurisdicciones individuales han evitado la autorización previa del artículo 5 13. El juez Roberts está en lo cierto cuando cita al caso Northwest Austin vs. Holder por el principio de que “cargas actuales deben aplicarse a necesidades actuales”, pero él argumenta que en este momento hay poca necesidad para el artículo 4. The New Yorker corrobora, señalando que los tiempos ciertamente han cambiado, encontrando que de 1998 a 2002, de cada 10.000 pedidos al Ministerio de Justicia con base en los artículos 4(b) y 5 sólo hubieron 5 objeciones14. Muchos mencionan que esta es una razón para explicar por qué estos artículos son inconstitucionales. Debido a que el Ministerio de Justicia solo objeta 5 de cada 10.000 modificaciones legislativas, todos los otros cambios solo generan demora en los estados y por consiguiente crean una carga innecesaria, lo que significa que las “cargas actuales” no se están aplicando a “necesidades actuales”. Este argumento también tiene varias fallas. Primero, esta interpretación es una falacia lógica porque la disminución de las objeciones a las modificaciones legislativas hecha por el Ministerio de Justicia es resultado de la Ley del Derecho al Voto, la que previene y castiga las modificaciones legislativas discriminatorias hechas por los estados. Como anota el juez Ginsburg en su disentimiento, “rechazar la autorización previa cuando ha funcionado y continúa funcionando para impedir las modificaciones discriminatorias es como deshacerse del paraguas en una tempestad solo porque usted no se está mojando”15. Solo porque las condiciones están mejorando no significa que la solución no continúe siendo necesaria. La mejor prueba de esto es analizar lo que sucedió inmediatamente después de la decisión del caso Condado Shelby vs. Holder. Siete estados que antes estaban cubiertos y siete estados que no estaban cubiertos aprobaron nuevas restricciones electorales tales como limitar los registros y votos anticipados, requerir que los electores muestren una identificación con foto, así como depurar los padrones electorales, todo lo cual “afecta desproporcionadamente a electores pobres y de grupos minoritarios”16. Claramente, la Ley del Derecho al Voto hizo este trabajo impidiendo que distritos cubiertos aprobasen leyes discriminatorias y disuadiendo a los estados fuera de la cobertura de aprobar tales leyes con la amenaza de ser sometidos a la autorización previa del artículo 5 a través de la garantía establecida en el artículo 3.

Otro asunto que Roberts y otros defensores de la decisión de la corte mencionan es el hecho de que la fórmula de cobertura del artículo 4 se basa en datos antiguos de décadas. Muchos mencionan el caso de una ley sobre el documento de identidad del elector que fue objetada en Texas por el Ministerio de Justicia y que fue aprobada sin dificultad en Indiana, un distrito fuera de la cobertura17, sugiriendo que hay estados fuera de la cobertura que aprueban leyes discriminatorias y que, por tanto, la fórmula de cobertura es inválida e inconstitucional debido a que las “cargas actuales” no se aplican a “necesidades actuales”. Hay muchas razones por las que el artículo 4 aún es constitucional a pesar de usar información antigua. En primer lugar, el precedente judicial del caso Carolina del Sur vs. Katzenbach establece que cuando la Ley del Derecho al Voto original fue promulgada, la corte sabía que “la disposición sobre la cobertura nunca ha alcanzado un ‘ajuste’ perfecto y que esta Corte nunca ha esperado perfección. Más bien, el Congreso y esta Corte han reconocido con propiedad que la disposición refleja el juicio legislativo del Congreso de tener como objetivo las jurisdicciones con más grave peligro de discriminación electoral”18. Debido a que la fórmula de cobertura nunca tuvo la intención de ser perfecta, ella todavía puede ser constitucional a pesar de no cubrir algunos distritos que aprueban leyes discriminatorias. En segundo lugar, la fórmula de cobertura cumple una buena labor en la identificación de los estados que están aprobando legislación discriminatoria. Una buena medida para conocer la cantidad de discriminación existente en una jurisdicción es el número de litigios favorables contra el artículo 2, en los que la parte demandante demanda a su jurisdicción por intentar promulgar una ley discriminatoria. Peyton McCrary de la Universidad Estatal de Ohio sostiene que sobre una base per cápita “hubo doce veces más procesos favorables contra el artículo 2 en jurisdicciones cubiertas que en jurisdicciones fuera de la cobertura, si es que se tienen en cuenta los casos no publicados”19. Aún si la fórmula de cobertura no es perfecta y está basada en información antigua, hoy cumple una buena labor al identificar a los estados que discriminan, con el objeto de cumplir el principio de que “cargas actuales se aplican a necesidades actuales”, dado que las jurisdicciones cubiertas tienen doce veces más probabilidad de aprobar leyes discriminatorias.

Roberts también menciona preocupaciones sobre el federalismo como una razón para la inconstitucionalidad del artículo 4. Él escribe en la decisión por mayoría que, aunque el gobierno federal retiene el control de las elecciones federales, “los estados tienen amplios poderes para determinar las condiciones bajo las cuales el derecho al voto puede ser ejercido” de acuerdo con lo establecido en la 10.a enmienda, por ejemplo, trazar las líneas para los distritos electorales es responsabilidad de estados. El caso Lopez vs. Condado de Monterey establece que “la Ley del Derecho al Voto, por su propia naturaleza, se inmiscuye en la soberanía de los estados. Sin embargo, la 15a enmienda permite esta intromisión”21. Como explica el precedente, el tema principal con el argumento del federalismo es que la 15a enmienda supera a la 10a debido a que ella específicamente da al Congreso el derecho de implementar iguales derechos electorales para todos.

Más aún, aunque la unión puede ser un conjunto de estados, el gobierno federal debería priorizar los derechos de las personas sobre los de los estados.

En ausencia de la fórmula de cobertura del artículo 4, hay algunas alternativas que pueden poner a las jurisdicciones que intenten aprobar legislación discriminatoria bajo la autorización previa del artículo 5. Estas alternativas son los procesos contra el artículo 2 y la norma de garantía del artículo 3(c).

Algunos argumentan que estas dos alternativas permiten a la Ley del Derecho al Voto adaptar la autorización previa a los estados que intentan discriminar y que, de este modo, no hay necesidad de la fórmula de cobertura basada en una supuesta información antigua inválida. Primero, la norma de garantía del artículo 3(c) o “activador de jurisdicción” sujeta a las jurisdicciones a la autorización previa del artículo 5 si un demandante demanda a una jurisdicción y un tribunal del distrito encuentra evidencias de que tal jurisdicción dictó una ley electoral intencionalmente discriminatoria. The New Yorker explica por qué el artículo 3 es menos efectivo que el artículo 4, “[el artículo 3] permite más discreción de parte de los tribunales federales, requiere un mayor estándar probatorio y permite que las leyes surtan efectos mientras las sentencias están pendientes antes de que las elecciones se lleven a cabo”22. La mayor desventaja del artículo 3 es que las leyes discriminatorias se promulgan antes de ser invalidadas. De manera práctica, el artículo 3(c), “activador de jurisdicción”, ni siquiera ha sido comúnmente usado debido al alto estándar probatorio requerido para establecer la existencia de discriminación intencional.

La Institución Brookings señala que desde el 2013, solo dos estados, Arkansas y Nuevo México, han sido sometidos a la disposición del artículo 3(c) precisamente porque es muy difícil mostrar pruebas de discriminación intencional23. La segunda alternativa al artículo 4 son los procesos contra el artículo 2, que son como los casos de sometimiento del artículo 3(c), excepto porque se basan en un análisis caso por caso según cada ley. El tema principal con estos últimos es su ineficiencia y alto costo. El Yale Law Review explica que después de la decisión del caso Condado Shelby vs. Holder, muchas leyes aprobadas trajeron el debilitamiento del elector y que los procesos contra el artículo 2 no fueron concluidos antes de la elección, lo que dio como resultado funcionarios indebidamente elegidos24. Adicionalmente, sin el artículo 4 no hay disuasión para que los estados no discriminen ya que ellos saben que los procesos consumen tiempo, son caros y difíciles de ganar por el demandante. El artículo 4 es la única medida preventiva, a diferencia de los artículos 2 y 3(c).

Solo con los artículos 2 y 3(c) las leyes discriminatorias entran en vigor debido a que los procesos toman mucho tiempo. En este contexto, el artículo 4 no solo es necesario, sino que también es constitucional porque el satisface el principio de que “cargas actuales se aplican a medidas actuales”.

La revocación del artículo 4(b) de la Ley del Derecho al Voto a través del caso Condado Shelby vs. Holder es un terrible error. Sin el gobierno federal bloqueando de manera preventiva la legislación discriminatoria, los estados continuarán aprobando leyes electorales restrictivas que podrían desfavorecer a millones en todo el país. Como Lyndon Johnson dijo, “el voto es el instrumento más poderoso que el hombre haya concebido” porque cada ciudadano merece un representante debidamente electo que lo represente en el gobierno. Desafortunadamente, como resultado del caso Condado Shelby vs. Holder, puede ser que muchos nunca tengan esa oportunidad.

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